Bài viết này là một phần của một loạt trình bày phân tích và khuyến nghị từ các chuyên gia của Hội đồng Đại Tây Dương về những thách thức chính mà các đồng minh phải đối mặt tại Hội nghị thượng đỉnh NATO sắp tới ở Ankara, Thổ Nhĩ Kỳ và hơn thế nữa.
WASHINGTON và VILNIUS— “Khả năng phục hồi là trách nhiệm của mọi người,” Tổng thư ký NATO cho biết Marc Rutte được quan sát gần đây. Hội nghị thượng đỉnh NATO năm 2025 tại The Hague đã biến nguyên tắc này thành chính sách bằng cách cam kết các đồng minh dành 1,5% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) cho các khoản đầu tư liên quan đến khả năng phục hồi và an ninh, bên cạnh 3,5% GDP cho chi tiêu quốc phòng vào năm 2035. Quyết định chính trị này rất quan trọng. Thử thách chiến lược bắt đầu ngay bây giờ.
NATO từ lâu đã biết cách xác định, đo lường và tạo ra năng lực quân sự. Nó vẫn cần phải phát triển các tiêu chuẩn rõ ràng như nhau về khả năng phục hồi. Khoảng cách này ngày càng trở nên đáng kể. Chiến tranh hiện đại không chỉ nhắm vào lực lượng vũ trang mà còn cả cơ sở hạ tầng dân sự cho phép họ chiến đấu. Nếu NATO kỳ vọng các đồng minh của mình đầu tư 1,5% GDP vào khả năng phục hồi thì giờ đây NATO phải xác định khả năng phục hồi thực sự có ý nghĩa gì, cách đo lường nó và những khoản đầu tư nào thực sự tăng cường phòng thủ tập thể.
Do đó, hội nghị thượng đỉnh NATO tiếp theo ở Ankara không chỉ tập trung vào nhu cầu chi tiêu nhiều hơn mà còn tập trung vào nhu cầu chi tiêu tốt hơn. Ba ưu tiên nổi bật: Thứ nhất, NATO nên thiết lập các tiêu chí rõ ràng hơn về chi tiêu cho khả năng phục hồi và điều chỉnh chúng chặt chẽ hơn với các tiêu chí của Liên minh châu Âu (EU). Thứ hai, Liên minh nên tích hợp một cách có hệ thống hơn các kinh nghiệm của Bắc Âu, Baltic và Ukraina vào kế hoạch phòng thủ. Thứ ba, NATO nên nhận ra rằng khả năng phục hồi vượt ra ngoài cơ sở hạ tầng để bao gồm sự chuẩn bị của công chúng, các thể chế đáng tin cậy và sự chuẩn bị của xã hội.
Thử thách
Cuộc chiến của Nga chống Ukraine cho thấy tại sao điều này lại quan trọng. Năng lượng mạng lưới, mạng lưới giao thông, trung tâm hậu cần, cơ sở hạ tầng kỹ thuật sốhệ thống thông tin liên lạc và hành chính công đều đã trở thành mục tiêu phù hợp. Càng ngày, mục tiêu không chỉ là sự hủy diệt mà còn là sự gián đoạn làm cản trở khả năng của đất nước trong việc hỗ trợ cả đời sống dân sự và các hoạt động quân sự. Các hoạt động mạng cũng tuân theo logic tương tự, với chiến trường ngày càng mở rộng ra ngoài chiến tuyến. Ví dụ, các cuộc tấn công của Nga chống lại Ukraine đã nhiều lần nhắm vào các nhà sản xuất điện, trạm biến áp, mạng lưới phân phối, đường sắt, cổngcơ sở hạ tầng hậu cần và thông tin liên lạc hệ thống.
Tuy nhiên, thách thức không chỉ giới hạn ở Ukraine. Trên khắp lãnh thổ NATO, các đồng minh phải đối mặt với các mối đe dọa hỗn hợp kết hợp các hoạt động mạng, phá hoại, thông tin sai lệch, ép buộc kinh tế và các cuộc tấn công vào cơ sở hạ tầng quan trọng. Ví dụ như Albania có có kinh nghiệm các cuộc tấn công mạng quy mô lớn vào các hệ thống của chính phủ, cho thấy các tác nhân thù địch có thể phá hoại như thế nào dịch vụ công cộng và làm suy yếu niềm tin vào các thể chế nhà nước mà không vượt qua biên giới hoặc nổ súng.
Sự phổ biến của máy bay không người lái bổ sung thêm một khía cạnh khác. Máy bay không người lái hiện đại có thể đe dọa các cảng, sân bay, trung tâm đường sắt, cơ sở hạ tầng năng lượng, trung tâm hậu cần, cơ sở chính phủ và hành lang di chuyển quân sự cách xa hàng trăm, thậm chí hàng ngàn dặm từ bất kỳ chiến trường nào. Khoảng cách từ Nga hoặc Belarus không còn đảm bảo khoảng cách với mối đe dọa. Làm phức tạp thêm thách thức là những nỗ lực giả mạo và làm xáo trộn ngày càng tinh vi của đối thủ. Giống như các hệ thống tên lửa tầm trung đã thu hẹp địa lý trong Chiến tranh Lạnh, máy bay không người lái đang ngày càng thách thức các giả định truyền thống về chiều sâu chiến lược. Ngay cả những công nghệ có vẻ không phức tạp, chẳng hạn như máy bay không người lái thương mại và khinh khí cầu thời tiết, cũng có thể tạo ra những tình huống khó xử về hoạt động, chính trị và an ninh với chi phí không tương xứng với chi phí của chúng.
Sự liên quan mang tính chiến lược của khả năng phục hồi
NATO đã nhận thức rõ tầm quan trọng chiến lược của khả năng phục hồi trước giai đoạn hiện tại của cuộc chiến ở Ukraine. Điều 3 của Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương cam kết các đồng minh tăng cường năng lực cá nhân và tập thể để chống lại các cuộc tấn công. Tại Hội nghị thượng đỉnh Warsaw 2016Lãnh đạo NATO thông qua 7 đường cơ sở yêu cầu vì khả năng phục hồi quốc gia, bao gồm tính liên tục của chính phủ, an ninh cung cấp năng lượng, khả năng phục hồi thông tin liên lạc, độ tin cậy của cơ sở hạ tầng giao thông, an ninh lương thực và nước, chuẩn bị cho thương vong hàng loạt và quản lý di chuyển dân cư.
Tầm quan trọng chiến lược của những yêu cầu này ngày càng tăng lên. Trong Chiến tranh Lạnh, khả năng phục hồi thường gắn liền với việc đảm bảo rằng các xã hội có thể tồn tại sau sự gián đoạn. Ngày nay, khả năng phục hồi ngày càng nhằm đảm bảo rằng NATO có thể tiếp tục hoạt động bất chấp sự gián đoạn. Cơ sở hạ tầng dân sự hiện là một phần xương sống hoạt động của Liên minh. Khi điều này thất bại, các kế hoạch quân sự trở nên khó thực hiện hơn, bất kể số lượng lực lượng hiện có trên giấy tờ như thế nào.
Khuôn khổ cho khả năng phục hồi
Khu vực Bắc Âu-Baltic cung cấp những bài học hữu ích về cách tổ chức khả năng phục hồi nhằm ngăn chặn và phòng thủ trước những mối đe dọa như vậy. Ví dụ, Phần Lan dựa vào Ủy ban An toàn được thành lập lâu đời, tập hợp các bộ, ngành và các bên liên quan khác trong một khuôn khổ an toàn tổng thể. Thụy Điển và Đan Mạch đã nâng cao khả năng phục hồi, chuẩn bị dân sự và an ninh xã hội cho các danh mục cấp bộ, được hỗ trợ bởi các bộ trưởng và tổ chức tận tâm có nhiệm vụ điều phối các nỗ lực giữa chính phủ và xã hội. Mặc dù cách sắp xếp thể chế khác nhau nhưng nguyên tắc cơ bản khá giống nhau: khả năng chống chịu được coi là trách nhiệm của toàn bộ chính phủ và xã hội chứ không phải là nhiệm vụ của một bộ hoặc cơ quan riêng lẻ.
Lithuania đã chọn con đường liên quan đến Phối hợp quốc gia phòng thủ toàn cầu Khuyên bảo. Khác xa với một hoạt động quan liêu khác, nó thể hiện nỗ lực có chủ ý nhằm vận hành khả năng phục hồi bằng cách tập hợp các bộ, thành phố, nhà điều hành cơ sở hạ tầng quan trọng, doanh nghiệp và xã hội dân sự xung quanh sự hiểu biết chung về rủi ro và sự chuẩn bị.
Kinh nghiệm của Lithuania cũng cho thấy sự khác biệt giữa khả năng phục hồi và khả năng phòng thủ bắt đầu mờ nhạt nhanh chóng như thế nào. Sự hợp tác giữa Bộ Quốc phòng và Bộ Giao thông vận tải về Di động Quân sự đã chứng minh làm thế nào đường sắt, đường bộ, bến cảng, sân bay và hành lang hậu cần phục vụ các mục tiêu kinh tế trong thời bình có thể trở thành tài sản phòng thủ thiết yếu trong thời kỳ khủng hoảng và xung đột. Đường sắt Litva là một ví dụ điển hình: vai trò của nó không còn giới hạn ở việc di chuyển hành khách và hàng hóa. Do đó, câu hỏi đặt ra không phải là liệu những tài sản này thuộc loại có khả năng phục hồi hay phòng thủ. Câu hỏi đặt ra là liệu họ có thể hành động khi Liên minh cần họ nhất hay không.
Ba bước về phía trước
Logic tương tự áp dụng cho toàn bộ Liên minh. Những gì từng có vẻ là cơ sở hạ tầng dân sự thuần túy giờ đây là một phần trong khả năng của NATO nhằm tăng cường sức mạnh cho các đồng minh, hỗ trợ các hoạt động và dự án răn đe đáng tin cậy của NATO. THE sự phân biệt giữa khả năng phục hồi và phòng thủ vì thế ngày càng trở nên mờ nhạt.
Ba ưu tiên sẽ định hướng các cuộc thảo luận của NATO về khả năng phục hồi tại Hội nghị thượng đỉnh Ankara sắp tới và hơn thế nữa:
Đầu tiên, NATO nên thiết lập các tiêu chí rõ ràng và chuẩn hóa hơn về chi tiêu liên quan đến khả năng phục hồi. Các tiêu chuẩn chung sẽ cải thiện tính minh bạch và giúp đảm bảo rằng các mục tiêu phục hồi tạo ra các kết quả chiến lược có thể đo lường được thay vì các hoạt động kế toán. Chi tiêu hợp lệ phải gắn liền với những cải thiện rõ ràng về khả năng phục hồi, cho dù là về an ninh năng lượng, thông tin liên lạc, năng lực tăng cường chăm sóc sức khỏe, tính liên tục của giao thông hay khả năng di chuyển của quân đội.
Đây là lúc sự hiểu biết chung giữa NATO và EU ngày càng trở nên quan trọng. Cả hai tổ chức đều đặt tầm quan trọng ngày càng tăng lên khả năng phục hồi, bảo vệ cơ sở hạ tầng quan trọng, khả năng di chuyển quân sự, an ninh năng lượng và sự sẵn sàng của xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào họ cũng sử dụng các định nghĩa, phương pháp hoặc tiêu chí đánh giá giống hệt nhau. Trước khi có thể điều chỉnh ngân sách, các khái niệm trước tiên phải được điều chỉnh.
Đây không chỉ là vấn đề kỹ thuật. Phần lớn những gì NATO ngày càng coi là khả năng phục hồi – khả năng di chuyển quân sự, cơ sở hạ tầng giao thông, an ninh năng lượng, chuỗi cung ứng quan trọng và liên lạc chiến lược – đều nằm trong các lĩnh vực mà EU có các công cụ quản lý, tài chính và chính trị quan trọng. Do đó, NATO và EU không thể đủ khả năng để phát triển các quan niệm riêng biệt về khả năng phục hồi.
Thứ hai, Liên minh nên hợp nhất các nước Bắc Âu, Baltic và Ukraine. »phòng thủ toàn diện” một cách có hệ thống hơn trong kế hoạch và các cuộc tập trận của NATO. Mục tiêu không phải là nhân rộng các mô hình quốc gia mà là xác định các thực tiễn có thể chuyển đổi: trách nhiệm pháp lý rõ ràng, phối hợp công-tư, năng lực dự trữ, chuẩn bị cho công dân và kiểm tra thường xuyên thông qua các cuộc tập trận. Các doanh nghiệp chiến lược nên là một phần của nỗ lực này. Các nhà cung cấp dịch vụ vận tải và thông tin liên lạc không còn chỉ là các thực thể thương mại. Trong các cuộc khủng hoảng và xung đột, họ trở thành công cụ thiết yếu của quốc phòng. Các thành viên NATO nên coi Ukraine không chỉ là quốc gia được hưởng lợi từ các nỗ lực phục hồi của đồng minh mà còn là một trong những quốc gia có kinh nghiệm thực hiện nhất cách tiếp cận này để “toàn diện” phòng thủ.”
Thứ ba, khả năng phục hồi cuối cùng phụ thuộc vào niềm tin. Những xã hội tin tưởng vào các tổ chức công, hiểu rõ rủi ro và sẵn sàng hành động khi có khủng hoảng sẽ có khả năng phục hồi tốt hơn. Xây dựng khả năng phục hồi như vậy đòi hỏi nhiều hơn là đầu tư. Điều này đòi hỏi sự lãnh đạo, sự tham gia của công chúng và sự hiểu biết chung về những thách thức mà các đồng minh phải đối mặt. Các nhà lãnh đạo đồng minh và trong nước nên ưu tiên xây dựng niềm tin đó và giải thích các mối đe dọa tiềm tàng cho công chúng trước khi khủng hoảng xảy ra.
Khi cuộc chiến ở Ukraine tiếp tục định hình lại môi trường an ninh của châu Âu, uy tín của NATO sẽ không chỉ phụ thuộc vào khả năng quân sự của tổ chức này mà còn phụ thuộc vào khả năng của các xã hội đồng minh trong việc hấp thụ những cú sốc, duy trì các dịch vụ thiết yếu và tiếp tục hoạt động dưới áp lực.
